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                              加快建立我國社會信用管理體系的政策建議

                              日期:2009-02-18 15:23:59  來源:“建立我國社會信用體系的政策研究”課題組  作者:任興洲

                              國務院發展研究中心市場經濟研究所“建立我國社會信用體系的政策研究”系列報告之

                                內容提要:信用中國針對我國社會信用狀況,以及制約我國社會信用體系建設的主要因素,提出了加快建立我國社會信用體系的重要性和緊迫性,同時闡述了建立我國社會信用體系的原則和方向,并提出了促進我國社會信用體系建設的政策建議。?

                                關鍵詞:社會信用  體系  政策建議

                                在我國進入“十五”計劃發展的重要時期和加入WTO的背景下,社會信用體系發育程度低和普遍的信用失衡問題突顯出來,成為制約經濟持續健康發展和完善社會主義市場經濟體制的突出問題之一,社會各方面對信用秩序混亂反映強烈,信用中國加快社會信用體系建設的呼聲日高。為什么在新世紀初,建立信用體系被提到這樣的高度來認識?這需要從國內外經濟發展的大背景進行分析。
                                一、加快建立社會信用體系的重要性和迫切性
                                完善社會主義市場經濟體制決定了建立社會信用體系的重要性。在我國長達幾十年的計劃經濟體制下,社會各主體之間的信用關系實際上非常淡薄。工廠生產什么、商業銷售什么、往來資金如何結算、生產經營資金如何獲得,都已由各種計劃安排好。銀行與企業的關系并非是嚴格意義上的信用關系,而只是完成財政撥款的一種出納形式。經過20多年改革和開放,我國經濟已基本上步入了社會主義市場經濟的軌道,市場交易關系和交易行為更多地表現為信用關系,不僅銀行信用關系日益廣泛,而且工商企業之間的商業信用規模也不斷擴大。適應其需要,與市場經濟信用關系發展緊密相聯的社會信用的作用機制也開始發揮重要作用,成為維系市場經濟中各主體之間經濟關系的重要紐帶。從一定意義上說,現代市場經濟信用中國就是信用經濟,市場化程度越高,客觀上對社會信用體系的發育程度的要求也越高。但是由于我國信用體系發育程度低,信用秩序相當混亂,信用缺失現象大量存在,如大量銀行貸款逾期收不回來,成為呆賬、死賬,使得商業銀行不良資產不斷增加;企業之間資金相互拖欠、三角債盛行;坑蒙拐騙、假冒偽劣等層出不窮。據有關資料顯示,1998年企業之間相互拖欠的三角債約為11000億元,比10年前增加了近10000億元。企業信用的缺失和不足嚴重破壞了市場秩序,大大提高了市場交易的成本,降低交易效率,直接影響市場體系的健康成長,成為制約市場機制發揮基礎性配置資源作用的障礙。因此,要規范市場經濟秩序,完善社會主義市場經濟體制,就必須盡快建立社會信用體系。?
                                擴大內需,保持經濟持續、穩定增長迫切要求加快建立社會信用體系。從1998年后,中央政府將宏觀調控的著力點迅速調整到擴大內需方面來,出臺了一系列相關的政策。而擴大內需,對社會信用體系的建立提出了更高的要求。因為,信用中國一方面,在買方市場條件下,依靠擴大本國信用交易總額來擴大市場規模、拉動經濟增長是許多發達國家的成功經驗。在良好的市場信用環境下,一國的市場規模會因信用交易而成倍增長,從而拉動經濟增長和擴大就業。為促進信用交易的發展,許多國家的信用管理體系不斷完善,新的信用工具不斷被研發出來,各種形式的信用卡和商業票據被廣泛使用。例如,美國80年代中期的商業票據年結算量已是企業活期存款年末余額的3300倍。同時,在買方市場條件下,企業之間的賒銷現象大量增加,對企業之間的信用度要求更高。而我國目前不僅信用交易總量少,而且已經發生的信用交易也往往受到失信行為的破壞;另一方面,在擴大內需,調整產業結構和產品結構中,企業需要大量的資金投入,需要通過銀行信貸、證券市場操作和債券的發行等方式籌集大量的生產發展和技術改造資金。但是由于信用缺失行為大量存在,使得商業銀行不敢輕易放貸,由于大量的違規行為和虛假包裝上市、欺騙投資者的虛假審計報告等事件不斷被揭露出來,證券交易也出現了嚴重的信譽危機,影響了企業通過正常的信用渠道獲取生產發展資金。另外,要擴大市場消費需求,拉動經濟增長,就需要更多地啟動信用消費。特別是目前我國城市居民的消費結構出現明顯的升級趨勢,家庭消費逐步向住房、汽車、教育等消費轉移,這種消費水平僅通過家庭的現金積累顯然需要相當長的時間,在客觀上要求信用消費的增長。但是由于我國尚未建立起較為完善的個人信用體系,目前信用消費的規模還相當小,住房、汽車等長期消費信貸不僅起步晚,而且還存在許多制約因素,信用中國在商業銀行的信貸總規模中還只占很小的比例。在信用工具方面,也只有吸收儲蓄功能的借記卡而沒有真正意義上的信用卡,提供消費信用的功能非常有限。而商業機構向消費者提供的消費者信貸規模就更小。這些因素都在信用制度方面阻礙著擴大內需的程度和規模。因此,要擴大內需,拉動經濟增長,實現現代化建設的第三步戰略目標,就必須加快建立社會信用體系。?
                                經濟全球化及我國加入WTO決定了加快建立社會信用體系的重要性。在世紀之交,經濟全球化進程加快,其本質是在世界范圍內重新配置資源。我國經濟將在全球經濟分工中占有什么位置?擁有多少市場份額?加入WTO后如何更有利地參與國際競爭?這些都與我國信用體系的建設有直接關系。信用環境不良,企業整體信用程度低,將嚴重制約我國企業在國際市場的競爭力,市場份額會越來越小,信用關系會進一步惡化,在參與國際競爭中就會處于非常被動的地位。同時,國內信用秩序混亂也將惡化我國吸引外資的環境,直接影響投資需求的增加,進而影響經濟的發展。?
                                整頓和規范市場經濟秩序決定了加快建立社會信用體系的重要性。在市場經濟體制下,社會經濟活動的正常運行,有賴于規范的市場經濟秩序來維護。而我國目前的市場秩序顯然不能適應市場經濟發展的要求,需要很好地規范和完善。但是,規范市場秩序不能簡單地依靠一次又一次的突擊大檢查或嚴打等形式來解決問題,而必須要靠規范的市場經濟規則和相應的制度建設來實現。建立規范的社會信用體系就是最基本的市場規則和制度之一,是規范和整頓市場經濟秩序的治本之策。
                                  二、建立我國社會信用體系的主要制約因素
                                信用有廣義和狹義之分。廣義的信用是指參與經濟活動的當事人之間建立起來的以誠實守信為基礎的踐約能力,即我們通常所說的“講信用”、“守信譽”、“一諾千金”,F代市場經濟條件下所指的狹義信用,則是指受信方向授信方在特定時間內所作的付款或還款承諾的兌現能力(也包括對各類經濟合同的履約能力)。因受信對象性質的不同,信用可分為公共信用(Public Credit)、商業信用(Business Credit)和消費者信用(Consumer Credit, Personal Credit);在比較成熟的市場經濟中的大部分交易都表現為信用交易。我國向市場經濟轉軌的過程中,信用交易的規模不斷擴大,信用已成為現代市場交易的一個必具要素。普遍的守信行為才使信用交易能夠順利進行,經濟得以健康運轉。同時,信用交易的特點又使其較之傳統的現金交易具有較大的風險。除政治風險和戰爭風險等不可控風險之外信用中國,當授信人(債權人)授信失當或受信人(債務人)回避自己的償付責任時,就會產生信用風險。為了控制這種風險,任何現代社會都需要一整套嚴格的信用管理體系。只有在這一體系的基礎上建立起穩定可靠的信用關系,現代市場經濟才有可能存在。?
                                社會信用體系的建立是一個龐大的社會系統工程,涉及的面相當廣。建立社會信用管理體系,當然包括廣義的信用,這是建立整個社會信用體系的基礎和必要條件。不能想象在一個講信譽、守信用尚未成為一國企業和民眾的基本道德規范和行為準則的條件下,這個國家能夠建立起完善的信用體系。然而,建立社會信用體系又不能單純地建立在誠實守信的道德規范之上,更重要的是要建立對市場主體之間的信用關系管理的整套法律、法規、準則、制度和有效的信用市場形式。從一些發達國家的經驗看,基本上都已形成了比較完善的信用管理體系。這種管理體系,實際上是一種社會機制,它把各種與信用相關的社會力量和制度有機地組合起來,共同促進信用的完善和發展,制約和懲罰失信行為,從而保障社會秩序和市場經濟正常地運行和發展。這些國家普遍具有良好的全民信用教育和信用意識,有完善的管理信用立法和失信約束懲罰機制,有發達的商業化、社會化運作的信用中介服務機構,有信用管理行業的自律組織,共同構成了社會信用管理體系。而我國目前在這些方面還相當缺乏,建立社會信用管理體系還存在著許多制約因素,主要是:?
                                (一)社會普遍缺乏現代市場經濟條件下的信用意識和信用道德規范
                                在我國,雖然誠實守信始終是幾千年傳統文化的主流,是倍受推崇的美德。但是,由于我國近代市場經濟發育不充分,信用經濟發育較晚,市場信用交易不發達,建國后又長期處在計劃經濟體制之下,真正的社會信用關系十分淡薄。因此,無論是企業還是消費者個人,都普遍缺乏現代市場經濟條件下的信用意識和信用道德觀念的培養。加上國家信用管理體系不完善,相關的法律法規和失信懲罰機制不健全,導致社會上信用缺失行為盛行,使得很多企業對于信用關系與其生死悠關的重要性體會不深、認識不足。不講信用的企業照樣可以生存和發展,坑蒙詐騙者也有一定的市場。所以,賴賬、逃廢債務和三角債拖欠成為普遍的企業行為,在社會上沒有樹立起以講信用為榮、不講信用為恥的信用道德評價和約束機制,信用的失衡就成為社會普遍的現象。?
                                (二)企業內部普遍缺乏基本的信用管理制度?
                                作為國民經濟中最基本的“細胞”,我國企業內部普遍缺乏信用管理制度。企業內部辦公室、人事部、銷售部門似乎一個都不能少,但很少有企業設立專門進行內部信用管理的部門、機構或人員,因此,因授信不當導致合約不能履行以及受信企業對履約計劃缺乏管理而違約的現象頻繁發生,因對合作客戶的信用狀況缺乏了解也使許多企業受騙上當,導致經濟糾紛大量出現。目前,我國每年訂立的經濟合同大約有40億份左右,但合同的履約率僅有60%左右。企業“三角債”現象大量發生,據統計,1998年全國法院受理的經濟糾紛和債權債務民事糾紛案件為289萬件,約占法院全部受理案件的51%。企業內部的信用管理是財務管理的一個專門組成部分,包括對應收帳款和商品銷售的管理;對與企業發生業務關系的所有主要客戶信用狀況的調查、征信和管理,信用中國是企業財務會計部門連接各業務部門的橋梁,也是企業篩選客戶、“去偽存真”,并與誠信客戶保持長期聯系的紐帶。這一重要管理環節的普遍缺乏,必然導致社會失信行為的大量發生。?
                                (三)作為“非征信國家”,我國信用中介服務的市場化程度很低?
                                具備較為完善的國家信用管理體系,有信譽且公正的征信中介服務非常普及,信用管理行業的市場化程度較高,在市場交易中可以快速取得資本市場、商業市場上的絕大多數企業和消費者個人的真實資信背景報告的國家稱之為征信國家。在征信國家,信用中介服務行業的市場化、社會化程度相當高,征信業十分發達。征信服務的主要業務包括受客戶委托,通過資本市場、商業市場和消費市場對金融機構和上市公司、中小型企業以及國內公民和境內外國人進行資信調查,授信評級,保理和商賬追收等。這些信用服務完全是在國家法律法規和政府監督范圍內,對商業活動中各種客戶所面臨的信用風險提供商業化和社會化的規范管理服務。征信服務與國家法律和政府監督的作用有機地結合起來,在全國范圍內形成有效的信用信息溝通渠道和合理的失信約束懲罰機制,對有信用不良記錄的公司和個人通過市場化的征信手段將其列入失信的“黑名單”,并對其不良記錄通過正常渠道傳播,在法律允許的期間內影響其市場交易能力和受信能力,且在法定期限內不能注冊新的企業。而且這些處罰不會簡單地隨著個人和公司的破產、停業而消失,使得他們無法在各種市場上生存,信用中國從而達到規范市場信用秩序、凈化市場環境和減少犯罪的目的。
                                  目前,發達國家的征信業不僅成為一種重要的服務行業,而且也正在作為一種國家商業規范而被越來越多的國家和地區所借鑒。在征信國家,征信調查咨詢行業和資信評級行業都有較快的發展,美國有許多專門從事征信、信用評級、商賬追收、信用管理等業務的信用中介服務機構。經過長期的競爭,已形成一些規模大、業務覆蓋面廣、信用數據庫完備的大型跨國信用管理公司。如在企業征信領域,鄧白氏(Dun & Bradstreet)是全世界最大、歷史最悠久和最有影響的公司,在很多國家建立了辦事處或附屬機構。在資信評級行業,美國國內主要有穆迪投資者服務公司(Moody)、標準普爾公司(Standard and Poor^s)、菲奇公司(Fitch)和達夫公司(Duff & Phelps),他們基本上主宰了美國的資信評級市場。穆迪和標準普爾兩家公司實力雄厚,國際聲譽好,其他國家在建立本國的評級制度和評級機構時大多受到他們的影響。?
                                目前我國仍是非征信國家,因此,社會信用中介服務行業發展滯后。雖然也有一些為企業提供信用服務的市場運作機構(如征信公司、資信評級機構、信用調查機構等)和信用產品,例如信用調查報告、資信評級報告等,但不僅市場規模很小,經營分散,而且行業整體水平不高。市場競爭基本處于無序狀態,沒有建立起一套完整而科學的信用調查和評價體系,導致了企業的信用狀況得不到科學、合理地評估,市場不能發揮對信用狀況的獎懲作用,企業也缺乏加強信用管理的動力。我國信用中介服務市場還存在嚴重的供需雙重不足的局面:一方面信用服務行業的社會需求不足,社會和企業對信用產品的需求還十分有限,企業普遍缺乏使用信用產品的意識;社會其他主體在經濟交往中未能利用信用產品來保護自己的利益;國家有關部門對信用的需求不夠,很多政府債券和企業債券在向公眾公開發行時政府并不要求由公正的信用評級機構進行評級。另一方面,從信用服務的供給來看,國內有實力提供高質量信用產品的機構或企業還很少。同時,我國整個信用中介服務行業缺少健康發展的市場環境。社會相關的信用數據的開放程度很低,很多涉及企業的信用數據和資料中介服務機構或企業無法得到,從而無法依靠商業化、社會化、具有客觀公正性、獨立性的信用調查、征信、資信評估和信用專業服務等方式,提高社會信用信息的對稱程度,導致了失信現象愈演愈烈。消費者個人信用調查市場更是一個被嚴格控制的領域,開放度更低。已經試點的上海資信有限公司在個人資信管理方面是一個探索和突破,但是,目前也仍是在較小的范圍內試行,而尚未形成市場共享的信用資源。?
                                (四)信用數據的市場開放度低,缺乏企業和個人信息的正常獲取和檢索途徑?
                                在征信國家,企業和消費者個人信用信息數據的開放和信用中國市場化運作是信用管理體系的重要內容。許多國家通過相應的法律或法規對信用數據的開放作出明確規定。一般來說,采集和共享的信息包括銀行內的借貸信息和政府有關機構的公開記錄等。征信服務機構可以通過公開和正常的渠道取得和檢索法律規定可以公開的信息。但我國在征信數據的開放與使用等方面沒有明確的法律規定,政府部門和一些專業機構掌握的可以公開的企業資訊沒有開放,如公安、工商、人事、稅務、統計等部門掌管著大量的企業的信息資源很多沒有公開,增加了征信過程中獲取企業信息的難度。對于征信國家而言,功能完善的信用數據庫成為建立社會信用體系必備的基礎設施,各國的征信中介機構一般都建有自己的信用數據庫,記錄企業或個人的相關信用信息。美國的鄧白氏公司所建數據庫,涵蓋了超過全球5700萬家企業的信息。目前我國的信用中介機構有些沒有自己的信用資料數據庫,建有數據庫的規模也普遍偏小,信用信息不完整,在這種情況下,無法對企業的信用作出公正、客觀、真實的評估。
                                (五)國家信用管理體系不健全,缺乏有效的失信懲罰機制
                                在一些征信國家,大都有比較健全的國家信用管理體系,這一體系包括國家關于信用方面的立法和執法(包括銀行信用方面的立法、非銀行信用方面的立法和失信懲罰機制);政府對信用行業的監督管理;政府對全社會的信用教育和信用管理的研究和開發。目前我國在這些方面都存在嚴重不足。在立法方面,我國的《民法通則》、《合同法》和《反不正當競爭法》中雖然都有誠實守信的法律原則,《刑法》中也有對詐騙等犯罪行為處以刑罰的規定,但這些仍不足以對社會的各種失信行為形成強有力的法律規范和約束,針對信用方面的立法仍然滯后。同時,有法不依和執法不嚴的問題也相當嚴重,在一些失信和詐騙案件的審理中,還存在嚴重的地方保護主義傾向。某些基層執法部門受當地企業與政府的影響,在司法過程中有意偏袒本地企業而損害債權人利益。社會上更是缺乏嚴格的失信懲罰機制。尚未達到刑事犯罪程度的失信行為得不到相應的懲罰,不講信用的企業法人和個人也不能受到社會的譴責和唾棄。政府對信用市場的監督管理薄弱,對從事企業信息服務的中介機構(包括會計、審計、法律服務和征信中介、資信評估等)缺乏監管,造成虛假信息盛行,社會反映強烈。?
                                三、加快建設我國社會信用體系的相關建議
                                作為非征信國家,信用中國我國信用體系的基礎還相當薄弱,建立和完善社會信用體系是一項艱巨的任務,還有很長的路要走。但是我國經濟健康穩定發展的客觀要求和國際競爭格局的變化,迫切要求我們必須從現在開始,加快信用體系建設,強化國家對社會信用活動的管理。為此,提出如下建議。?
                                第一,通過多種方式強化市場主體的信用觀念和信用意識。社會信用體系建立固然需要法律體系和必要的制度安排,但是,信用的基礎在很大程度上是基于社會主體之間的信任和誠信的理念來維系,靠市場經濟條件下的信用道德規范來維系。講信用應成為社會經濟生活中的一種基本公德。在市場經濟環境下,市場主體的行為準則首先應是講信用,無論是法人主體或公民個人,都應樹立守信的公眾形象,樹立以講信用為榮,不講信用為恥的社會意識。信用度高實際上是一種財富,在全社會應形成這樣的共識和理念。這種意識和理念要通過各種宣傳、教育、典型示范來進行,通過加強全社會范圍內的信用教育、科研和培訓來實現。從基礎教育到大學教育,對信用觀念、信用意識、信用道德的宣傳和教育應貫穿始終。信用管理本身是一門綜合性的學科,涉及的專業門類廣,技術性較強,需要很好地進行研究和開發,更需要培養一大批專門人才。
                                  第二,盡快制定信用管理的法律制度,加強信用方面的立法和執法。參照發達國家的經驗,建設社會信用體系必須立法先行,加以規范。當立法條件尚未成熟時,也必須出臺相關的法規或部門規章,對市場進行信用規范。當務之急,是制定公平使用信息法,并修改商業銀行法和反不正當競爭法等相關的法律。歐、美等發達國家和部分發展中國家有些立法可以借鑒。立法的目的是創造一個信用開放和公平享有、使用信息的環境。立法包括多個方面,如銀行信用方面的立法,非銀行方面的立法,規范商業信用和消費者信用行為的立法,規范商業授信行為的立法,規范信用中介服務行業行為的立法,等等。尤其應強調的是要盡快建立和完善失信懲罰機制,明確在市場經濟中,失信的法律邊界是什么,失信到什么程度將給予何種程度和形式的制裁。通過這種失信懲罰機制的設立,做到“闖紅燈者受罰”,加大企業或個人失信的成本,迫使其行為趨向守信,讓守信成為守信者的通行證。?
                                第三,促進信用中介服務行業的市場化發展。信用信息的市場化是信用服務行業發展的客觀基礎,是建設信用體系的必由之路。因此,對信用數據的開放和促進信用管理行業的更快發展應是當務之急。為了配合WTO對信用公開化的要求,以及建立信用管理體系需公共信息和征信數據對全社會開放的要求,應以法律的形式規范公共信息、征信數據的取得和使用程序。即使對于那些不宜在全社會公開的信用信息,政府也應有一套信用管理和獲得信息的規范有效的渠道。建議對此應加快立法步伐。我國對信息數據開放的立法應包括兩方面:一方面是明確信用數據的開放程度,很多可以公開開放,以及能夠通過一定正規的方式和渠道獲得的信息應通過一定的渠道和途徑盡快開放,增強社會信用信息的透明度;另一方面,在涉及到消費者個人信息的采集和共享方面應有相關的法律約束。根據一些國家的經驗,對消費者個人信用信息的采集和公布應采取相對審慎的原則。這兩個方面的立法都應盡快提上議程。同時,由于對信用的評價主要是建立在企業和個人信用歷史記錄基礎上,建議一方面要鼓勵信用中介機構注重自身信用數據庫建設,另一方面政府有關部門要建立行業或部門的數據庫,待條件成熟時,可將自建數據庫中的部分內容提供給信用中介機構或與信用中介機構共享,為我國信用行業的發展提供支持。當然,信用中介服務行業的發展必須在政府的有效監督和管理之下,對其機構的準入、資質條件加以規范,使其真正成為體現公平、公開、公正原則和品格的社會信用管理服務機構。?
                                第四,建立并逐步完善政府的信用監督和管理體系。政府應積極建立失信約束和懲罰機制并監督信用行業的規范發展,而不參與主辦信用管理服務機構,否則就失去了信用管理服務的中立、公正性質。政府有必要大力扶植信用中國和監督信用中介服務行業的發展,積極推動這方面的立法,并保證政府各部門的公共信息向社會開放,讓大家平等地取得和使用,同時監督市場經濟主體間依法公平、公正地披露信息和取得使用信息的義務和權利得以實現,保護公平競爭。對與信用活動相關的注冊會計師、審計師和律師等專業服務領域的機構和人員也必須加強監督管理。從我國資本市場的發育來看,上市公司的經營和信用狀況的真實披露在很大程度上依賴于證券注冊會計師的審計報告。這些中介機構的虛假信息會導致證券市場失信于廣大投資者。因此,必須加強管理,維護證券市場的公正、公平和公開的原則。同時,政府必須有效地解決信用執法過程中的地方保護主義問題,維護市場執法的公正性。?
                                第五,加強行業協會等民間機構的自律管理。在美國,信用管理協會、信用報告協會、美國收帳協會等一些民間機構在信用行業的自律管理和代表行業進行政府公關等方面發揮了重要作用。行業協會的主要功能在于聯系本行業或本分支的從業者,進行行業自律方面的建設,同時為同業者提供交流的機會和場所,進行政府公共或議會的院外活動,替本行業爭取利益。行業協會還提供信用管理的專業教育,舉辦從業執照的培訓和考試,舉辦會員大會和各種學術交流會議,發行出版物,募集資金支持信用管理研究課題等。我國信用服務行業在逐步發展過程中,也應適時成立行業協會,主要是進行行業自律,制訂行業規劃和從業標準信用中國以及行業的各種規章制度;開展信用管理與應用研究;提出立法建議或接受委托研究立法和提出有關信用管理法律草案;協調行業與政府及各方面的關系;進行國際交流活動等。?
                                第六、強化企業內部的信用管理。企業內部加強信用管理,是提高我國市場交易信用程度的前提和基礎。加強企業信用管理,不僅可以大幅度減少因授信不當導致合約不能履行以及受信企業對履約計劃缺乏管理而違約現象的發生,而且可以形成對失信企業和機構的市場約束機制,使信用記錄不良的企業在各企業的客戶管理中被篩選掉,使其沒有市場活動的機會和空間。而且,企業內部信用管理制度的規范化,還會進一步加大對信用調查咨詢和評估產品的需求,促進信用中介服務行業的發展。


                              (“建立我國社會信用體系的政策研究”課題組 負責人:任興洲 執筆:任興洲)

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