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                              建立健全社會信用體系需要明確的幾個問題

                              日期:2009-02-19 13:55:48  來源:中國市場學會信用工作委員會  作者:常偉鋒
                              內容摘要:建立完善的信用信息服務體系是社會信用體系建設的首要問題。信用信息服務本質上是一種信息咨詢活動,應該采取市場化的方式發展我國的信用信息服務行業.政府在社會信用體系建設中應該發揮立法、執法以及標準建設的職能,而不應該從事征信和評級活動,建立龐大的數據庫,乃至通過行政性的手段培育信用服務市場需求。當前最為緊迫的任務是加快政府信用信息公開的立法,促進政府信用信息公開。另外,建立健全管理體制是我國社會信用體系建設順利推進的重要保障。
                                近年來,從中央有關部門到許多地方政府,對建立健全社會信用體系的工作空前重視,積極性也很高,這是一件好事。但也必須看到,目前在社會信用體系建設的基本思路和政府應當發揮的作用等方面還缺乏明確的認識,實踐中也存在不少盲目性。如果不能及時加以正確引導,不僅會造成不必要的政府資金的浪費,也不利于建立真正有效的社會信用體系。
                                一、明確社會信用體系的內涵及其行業特性
                               。ㄒ唬┥鐣庞皿w系有廣義和狹義之分
                                當前存在的一個明顯問題是,對于社會信用體系這一概念的內涵和外延,各方面的認識并不統一,都按照自己的認識和理解去開展工作,導致實踐上的盲目性,是社會信用體系建設進展緩慢的重要原因。
                                社會信用體系有廣義和狹義之分.廣義的社會信用體系包括了與信用交易有關的四個主要環節的制度安排:﹁是信用的投放,二是信用風險的管理和分散,三是信用信息的服務,四是對失信行為的懲戒。信用的投放是指信用交易的產生和發展,比如銀行發放信貸,企業提供賒銷服務等。信用風險的管理和分散,主要包括市場主體自身對信用風險的管理以及市場主體花費一定的成本將自己的交易風險分散給社會化的信用風險分散服務機構,比如信用擔保機構、保理機構和保險機構等。信用信息服務的主要目的在于幫助市場交易主體解決信息不對稱的問題,降低由于信息不對稱所導致的信用風險,同時也對失信者形成社會懲罰。對失信行為的懲戒,主要是指當失信行為發生時,行政及司法機關依法采取行政的、經濟的或法律的手段對其進行懲罰,增加其失信成本。毫無疑問,從改善信用狀況,規范市場秩序,提高市場機制有效性的要求看,以上各個環節和方面都是十分重要的,無論哪個方面的缺失或薄弱都會對社會信用體系的整體有效性產生負面影響。但是,不難發現,廣義的社會信用體系幾乎涵蓋了整個市場經濟體制的所有重要方面,既涉及對交易過程的規范,也涉及到對市場主體和政府行為的規范,構成了一個復雜和龐大的系統。因此,建立完善的廣義的社會信用體系非短時間內能夠完成。
                                   狹義的社會信用體系主要是指與信用信息服務活動有關的體制框架和體系,主要包括兩方面的內容,一是信用調查活動,亦即習慣上所稱的“征信活動”,另一類是信用評級活動。相應的,從事信用信息服務的機構也大體上分為兩大類,即征信機構和評級機構。這兩類機構的區別在于,資信評級公司提供的資信評級報告主要向社會公眾公開,為公眾決策提供參考,而征信公司提供的信用調查報告不向社會公開,僅供委托人決策參考。從國際經驗來看,建立完善的信用信息服務體系是整個社會信用體系建設的核心問題。從我國目前的實際情況來看,信用信息服務體系是最為滯后和缺失的,也是最需加強的環節。
                                因此,我們認為,應該從狹義的角度去理解社會信用體系的內涵,并以此探討建立的途徑。建立狹義的信用體系的實質是建立完善的信用信息服務體系,其核心任務是,通過立法建立完善的信用信息公開和保護制度,在加強監督的基礎上促進信用信息服務機構的發展,形成發達而完善的信用信息服務市場。
                               。ǘ┬庞眯畔⒎⻊毡举|上是一種信息咨詢活動
                                在信用信息服務機構沒有出現時,為降低交易中蘊藏的風險,交易主體都在不同程度上收集交易對象的信息。信用信息服務機構的產生,只是將過去由市場交易主體自身從事的活動分離出來,并沒有改變過去市場交易主體自己收集信息活動的本身性質。信用信息服務機構的作用,只是使得這一活動更加專業化,更加有效率,因而成本更低,搜集的信息更加全面,評價的方法更加專業和科學。因此,信用信息服務活動本質上就是一種咨詢服務活動,是企業本身信息搜集活動的延伸,沒有更多的特殊之處。
                                另外,需要強調的是,信用信息服務活動與金融活動有聯系,但本質上不是金融活動,不應作為金融活動來進行管理;相應的,信用信息服務機構也不是金融企業,不應當視為金融企業進行管理。
                               。ㄈ┮允袌龌姆绞桨l展我國信用信息服務行業
                                   信用信息服務行業本質上屬于一般性的信息咨詢服務業,屬于充分競爭的行業,對信用信息服務行業的管理應該遵循市場化和民營化的原則,政府不宜過多介入。但是,由于信用信息服務涉及到個人隱私權和商業秘密的保護問題,考慮到中國當前的實際情況,對信用信息服務行業的準入制定必要的標準,并對其運營實施監管十分必要。但是對信用信息服務機構設置準入標準和實施監管時,應該遵循以下原則:一是對信用服務市場的準入實行業務許可,而非實行機構許可;二是對信用服務業務的特許經營不設置過高的注冊資本標準,而將準入標準重點放在對公司管理層和從業人員的要求以及公司內部風險控制制度等方面;三是重點對信用服務機構違法的處罰,從信用服務機構違法的次數和程度上設置退出標準。
                                二、明確政府在社會信用體系建設中的作用
                                在我國目前的體制條件和市場環境下,社會信用體系建設離不開政府的推動作用,這一點社會各方面沒有太大的分歧,分歧主要在于政府應當發揮什么作用,不應當發揮什么作用。從國際經驗來看,要建立一個長期可持續、高效率的社會信用體系,政府最應該做的,就是制定法律法規,促進各類信用信息特別是政府所掌握的信用信息的公開,清除妨礙市場機制發揮作用的各種障礙,為市場化的信用服務機構的成立和運作創造條件,并對信用服務機構實行必要的監管。最不應當做的,就是搞信息壟斷,政府直接投資成立信用中介服務機構,搞商業化運作。
                               。ㄒ唬┱谏鐣庞皿w系建設中應該發揮的作用
                                從國際經驗來看,政府的作用主要表現在制定與社會信用體系建設相關的制度與規則,核心內容是立法和執法。立法的內容主要在四個方面:一是制定規范信用交易方面的法律法規,比如商業銀行法、合同法、誠實借貸法、平等信用機會法等,目的是保證信用交易的公平性。二是制定促進信用信息公開和保護的法律法規,比如政府信息公開法、商業秘密保護法、個人隱私權法等,目的是促進信息的公開以及保護個人隱私、企業商業秘密和國家機密。三是制定規范信用信息服務機構的法律法規,比如公平信用報告法,目的是規范信用信息服務機構收集、加工和傳播信息的行為。四是制定對失信行為懲罰的法律法規,這方面的法律較多,主要目的是加大對失信行為的懲罰力度,增加失信的成本。執法主要體現在相關政府部門對違反法律的行為給予民事和刑事處罰,比如美國的聯邦貿易委員會的消費者保護局就是《公平信用報告法》的具體執法機構,對信用調查機構業務活動中侵害消費者權益的問題進行調查和處理。
                                   另外,根據國際經驗,征信行業最開始都是從一個地區、一個行業發展,每個地區、行業都有征信機構,各自建立自己的技術標準,并以此建立自己的數據庫,最后通過行業整合以及各公司之間的相互合作,形成全國性的網絡系統。但是在行業整合和各公司合作過程中卻面臨著標準不統一的問題,在一定程度上阻礙了全國性征信網絡的形成。根據中國的實際情況,在短時期內形成全國性的征信體系比較困難,為了不走其他國家信用行業發展中出現的彎路,當前政府還應該加強標準制定工作,實現信用體系建設的標準化,以便未來實現信息的共享和整合,形成全國性的征信體系。標準體系建設要包括信用信息的收集、篩選、整理、加工、銷售的全過程,要整合現有的行政資源,使其在社會信用體系建設方面的舉措達到標準化的要求,要將社會信用建設標準化融入企業信息化改造的過程中。
                               。ǘ┊斍白罹o迫任務是加快政府信用信息公開的立法
                                交易主體的信用信息能夠真實、全面、連續地公開,以使交易雙方能夠進行全面、準確地相互評價,是社會信用體系建設的基礎條件。從來源上看,反映市場主體信用狀況的信息主要來自三大主體:一是來自政府,二是來自其他交易主體,三是來自自身。從實踐來看,這幾個方面信息真實、充分公開和披露都很重要。但是,法律強制規定后兩類主體公開信息缺乏理論上的支撐,也違背基本的商業規則和國際通行作法。而政府依法公開其所掌握的企業和個人的信用信息,是政府信息公開的重要組成部分,是國際通行作法。
                                由于我國至今沒有出臺一部統一的規范政府信息公開的法律,而現有相關法律法規中又存在諸多不適應市場經濟與信息公開化要求的規定,政府擁有的大量信用信息被各個政府部門封閉在部門內部或者地區內部,要么白白浪費,要么被用來為本部門或本地區創造利益。而由于政府機制的特點,后者也不可能真正造福社會。政府信息獲得困難已經成為當前制約我國社會信用體系建設的一個突出問題。因此,我們認為,目前政府急需采取的措施是制定和完善促進信息開放的政策和法規。
                                最后需要強調的是,有些地方政府設立的信息平臺,向外公布企業正面信息大門敞開,而要公布本地企業的負面信息,卻需要高層領導批準。這種作法不符合政府信息公開的原則,與建立社會信用體系的初衷也相去甚遠。
                                  (三)謹防政府在信用體系建設中出現的行為誤區
                                1.謹防政府直接從事征信活動
                                當前,有些地方政府為了體現對信用體系建設的重視,根據以往的思維定式,直接介入征信行業,通常采取的辦法是確定一個職能部門,全面介入并具體操作征信業務,或者是出資建立公司,從事征信業務。從信用體系的客觀運行規律來說,政府不宜直接從事征信業務。一方面的原因在于,政府直接從事征信業務,事實上是在以自己的信用做“隱性”擔保,與建立社會信用體系的初衷相背離,嚴重違反了市場經濟的運行規則,一旦出現法律糾紛,政府將陷入被動的地位,比如,政府某部門(或具有政府背景的征信公司)由于掌握的信息不全面,誤將信用狀況不好的公司(個人)評定為信用狀況較好,委托方據此參考作出決策而出現損失,政府就陷入被動狀況,甚至會陷入日常的法律糾紛。另一方面的原因在于,征信活動非常復雜,政府做不了,也不適合政府做。征信活動涉及到信息的搜集(各種渠道,政府部門只能掌握一部分),涉及到新的信用產品的創新(比如根據不同用戶的繁簡不同的、重點不同的信用報告、評分辦法),涉及到數據的維護,涉及到對消費者、企業的法律責任以及救濟。政府有自己更為重要的工作,不應當去做本來可以由民間資本完成的事情。
                                另外,需要強調的是,當前有些部門和地方政府進行的各項評比和認定,都與建設信用體系的要求相背離,也不符合市場經濟條件下政府職能轉變的要求。比如重合同講信用企業的認定,著名商標、馳名商標的認定,守信用標兵的認定等等。事實上,以上榮譽的認定都需要市場來檢驗,應該由市場化運作的中介組織進行認定,政府認定就是形成了“隱性擔!,而且容易孳生腐敗,一旦認定的企業與事實不符合,給社會造成影響,政府就會陷入法律糾紛,當前政府部門沒有涉入法律糾紛,是因為目前市場經濟體制不完善,政府處于監管者的強勢地位,“民不敢告官”。
                                2.謹防政府動用大量財政資金大搞數據庫建設
                                  當前,一些地方政府和職能部門認為,建立社會信用體系,就是要加強硬件基礎設施建設,就是要加大政府投入,建立數據庫,于是紛紛立項目、定預算,投資建設數據庫。一旦建立了政府的數據庫,就要搞商業化運作。從近年的實踐來看,建立龐大的政府信息數據庫是一件耗資巨大的工程,其市場價值極為有限,應當特別慎重。從長遠看,這不利于建立有效的市場化信用服務體系。首先,它很容易導致政府職能錯位,形成新的地方保護和行政壟斷。其次,會造成很大浪費,很多地方花幾千萬元建一個信用平臺,結果并沒有什么作用。第三,它會破壞市場的公平競爭,最終扭曲建立社會信用體系的初衷。從發達國家的實踐來看,信息的整合應該通過市場的行為來完善,政府所需要做的就是通過立法把這些信息無償或者僅收取彌補成本的費用向社會開放。
                                3.謹防政府通過行政手段培育信用服務市場需求
                                為了給政府出資成立的征信公司創造市場需求,或者為了促進當地征信企業的發展,有些地方政府便用行政命令的方式規定企業參加“重合同守信用”單位評比等各種榮譽稱號時必須提交由某些征信公司出具的信用報告。企業為了得到這樣的榮譽稱號,必須花錢請征信公司為自己出具信用報告,這樣的報告的客觀性、公正性可想而知。再比如,有些地方政府要求企業在資質認定、企業年審年檢、專項檢查、日常監督、項目審批等方面必須提交由某些征信公司出具的信用調查報告。從發達市場經濟國家的實踐來看,對信用報告的需求并不需要政府來推動,而是由市場的正常需求推動。
                                三、明確私人信用調查機構與公共信用調查機構的關系
                                從發達市場經濟國家的實踐來看,公共信用調查機構(公共信貸登記系統)和私人信用調查機構在運營模式上有較大的區別,發揮的作用也不同,在整個社會信用體系運行中,兩者的關系是相互補充,而不是相互替代。
                                公共信用調查機構是由金融監管當局設立的非盈利性機構,其數據強制性的來自于銀行等金融機構,主要是為金融監管當局和銀行等金融機構服務,而不過多地考慮其他的商業化信用信息需求。私人征信機構是由私人部門成立,采取商業化、市場化的運作方式,數據的來源更全面,除來自銀行等金融機構外,還來自包括政府部門、工商企業等方面,為社會更廣泛的信用需求服務,服務范圍更寬、更廣、更全面。
                                   從公共信用調查機構對防范銀行信貸風險的角度來看,世界上設有公共信用調查機構的大部分國家都確定了最低貸款數額,銀行等金融機構僅將超過最低貸款數額的貸款信息提供給公共登記系統,而且許多國家的公共信用調查機構只向金融機構提供當前的數據,不提供有關一個借款人的信貸行為的歷史記錄,更不提供信用衍生產品。因此,即使在公共登記系統運行較為成功的歐洲大陸國家,私人信用調查機構在銀行信貸風險防范方面也發揮著不可替代的作用。
                                為充分發揮公共信用調查機構和私人信用調查機構在信用體系建設中的作用,更好地防范和化解信用交易風險,借鑒其他國家公共登記系統的運營模式,公共信貸登記系統在為金融監管和銀行等金融部門服務的基礎上,也可向社會有償提供服務,特別是允許私人信用調查機構向公共信貸登記系統查詢部分數據。但是應該通過立法明確公共信貸登記系統向社會提供數據的范圍和法律責任,同時公共信貸登記系統的對外有償服務機構與系統本身應當在產權、人員等方面適當分離。
                                四、明確社會信用體系建設的管理體制
                                社會信用體系建設是一項涉及方方面面的系統工程。從涉及的部門來看,根據現行體制,參加社會信用體系建設的單位至少包括人民銀行、銀監會、商務部(整規辦)、國家發改委、工商、質檢、食品藥品監督管理部門、稅務、海關、統計、公安、法院等部門。由于缺乏一個統一的集中管理部門,在我國社會信用體系建設中存在多頭建設、各自為政的現象,重復建設現象嚴重,既浪費了資源,也人為增加了一些矛盾,不利于社會信用體系建設的整體推進,這也是當前我國社會信用體系建設進展緩慢的體制性原因。為順利推進社會信用體系建設,吸收過去我國其他行業發展過程中出現的各自為政、管理混亂的教訓,有必要建立一個統一、高效、客觀的信用行業管理體制。從國際經驗看,絕大多數國家都非常重視對征信行業的監管,尤其是對個人征信行業的監管,許多國家還成立了專門的監管機構;谖覈鐣庞皿w系建設的緊迫性和國情,在信用行業管理體制方面可以考慮三個層次。  
                                  一是在中央層面成立一個跨部門、高層次、專門、統一的協調領導機構,協調領導機構的主要職責是推動立法,協調各政府部門依法開放數據。協調領導機構下設辦公室,負責日常具體工作。
                                二是成立專門的信用服務行業監督管理機構。確定監管部門有兩種選擇:一是由協調機構設立的辦公室行使行業監管職能,統一監管個人征信機構和企業征信機構;二是規定現行政府相關部門行使對征信機構的監管職能。
                                三是成立信用服務行業協會。政府積極引導,信用信息服務機構在自愿的基礎上,成立信用信息服務行業協會,加強行業自律,開展信用教育、宣傳、培訓等工作。

                              作者:國務院發展研究中心市場經濟研究所張軍擴 趙懷勇
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